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Isonomia e Isenção de Contribuição de Melhoria

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL.

É inconstitucional a Lei Municipal, de iniciativa do Poder Legislativo, a qual autoriza o executivo a contratar operações de crédito com o BANRISUL, estabelecendo isenção do pagamento de contribuição de melhoria a determinadas pessoas físicas e entidades. Tudo, por vício de origem e, assim, com afronta aos arts. 8º, 10, 82, XI, 141 e 149, “caput” e seus §§ 3º e 5º, V, da Constituição Estadual, ferindo a harmonia e independência dos Poderes e atropelando a iniciativa privativa do Executivo, além de afetar a receita do Município.

Ação julgada procedente.

Ação Direta de Inconstitucionalidade

ÓRGÃO ESPECIAL

Nº 70002230399

Comarca de Porto Alegre

MUNICIPIO DE CAMPOS BORGES 

PROPONENTE

CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE CAMPOS BORGES 

REQUERIDA

EXMO SR DR PROCURADOR-GERAL DO ESTADO 

INTERESSADO

       

 

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente a ação. Não participou do julgamento, por motivo justificado, o Desembargador Roque Miguel Fank.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (Presidente), Des. Antonio Carlos Netto Mangabeira, Des. José Eugênio Tedesco, Des. Osvaldo Stefanello, Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, Des. Ranolfo Vieira, Des. Vladimir Giacomuzzi, Des. Araken de Assis, Des. Vasco Della Giustina, Desa. Maria Berenice Dias, Des. Danúbio Edon Franco, Des. Luiz Ari Azambuja Ramos, Des. Jorge Luís Dall´Agnol, Des. José Aquino Flôres de Camargo, Des. Arno Werlang, Des. Luiz Felipe Silveira Difini, Des. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Des. Luiz Felipe Brasil Santos, Des. Guinther Spode, Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro e Des. Henrique Osvaldo Poeta Roenick.

Porto Alegre, 10 de abril de 2006.

DES. LEO LIMA,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Leo Lima (RELATOR)

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo SENHOR PREFEITO MUNICIPAL DE CAMPOS BORGES, tendo em vista a Lei Municipal nº 576/99, a qual autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o Banco do Estado do Rio Grande do Sul – BANRISUL S/A, como órgão gestor do Fundo de Desenvolvimento ao Programa Integrado de Melhoria Social – FUNDOPIMES. Alega que o projeto-de-lei foi encaminhado à Câmara Municipal contendo onze artigos. Diz que, durante a tramitação na Câmara Municipal, o projeto-de-lei sofreu diversas emendas, alterando substancialmente a redação original. Salienta que, em face das emendas, os parlamentares acrescentaram quatro artigos ao texto original. Registra que, dentre as alterações promovidas pelo Poder Legislativo, encontra-se o artigo 13, que regulamentou a concessão de isenção tributária ao pagamento da contribuição de melhoria de todas as obras financiadas pelo FUNDOPIMES. Refere que o art. 13 tem a seguinte redação: “as pessoas físicas e entidades assistenciais, educacionais, esportivas e recreativas, por ventura beneficiadas com a pavimentação e saneamento das ruas constantes no artigo anterior, ficarão isentas do pagamento de contribuição de melhoria, pela realização de tais obras. Menciona que, aprovado o projeto-de-lei, com a inclusão da referida emenda, o mesmo foi encaminhado à apreciação do Poder Executivo. Destaca que, imbuído da função de administrador público, sancionou a Lei Municipal nº 572/99, no dia 21.09.1999, vetando o respectivo art. 13, por ser flagrantemente inconstitucional, já que, tratando de matéria tributária, a iniciativa é privativa do Poder Executivo. Aponta que, seguindo o regular processo legislativo, encaminhou à Câmara Municipal o veto parcial relativo ao art. 13 da Lei Municipal nº 572/99. Acrescenta que a Câmara, em sessão ordinária, votou pela conservação do art. 13 e pela derrubada do veto do Executivo. Diz que, em 18.10.1999, o Legislativo, através de seu Presidente, promulgou a Lei Municipal nº 576/99, com seu inteiro teor, ao invés de simplesmente promulgar o art. 13 da Lei Municipal nº 572/99. Alega que, com tal atitude, há, no Município de Campos Borges, duas leis regulando a mesma matéria, ou seja, as obras financiadas pelo FUNDOPIMES. Menciona que, ao promulgar a Lei Municipal nº 576/99, o Poder Legislativo foi de encontro também ao art. 150, II, da CF, que, através do princípio da simetria, aplica-se a todos os entes federados. Frisa que o art. 13 da Lei Municipal nº 576/99 faz diferenciação entre os contribuintes que se encontram em situação idêntica. Acrescenta que, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, não existe previsão para a isenção a que alude o art. 13 da Lei nº 576/99. Por tais razões, requer a suspensão liminar da Lei Municipal nº 576/99 e, ao final, a declaração de sua inconstitucionalidade.

A medida cautelar restou deferida.

Notificada, a Câmara Municipal veio aos autos, sustentando que, em duas oportunidades anteriores, havia rejeitado, por maioria, projetos-de-lei similares aos que deram origem às Leis Municipais nº 572/99 e nº 576/99. Salienta que o art. 13 da Lei Municipal nº 576/99 obteve, em plenário, aprovação unânime. Diz que a matéria, no tocante à isenção fiscal, é de iniciativa exclusiva do Executivo e isso não foi violado, pois apenas realizada uma emenda prevendo a isenção, a ser futuramente regulada por lei específica. Destaca não ter ingressado na esfera de competência do Poder Executivo, pois apenas “previu que os munícipes ficarão isentos”, o que somente se efetivará através de lei regulamentadora a ser proposta pelo Executivo.

Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado pugnou pela manutenção da Lei Municipal, forte no princípio que presume sua constitucionalidade, derivado da independência, harmonia e tripartição dos poderes estatais.

O Senhor Procurador-Geral de Justiça, em exercício, opinou pela procedência da ação.                        

Após, os autos vieram-me redistribuídos.

Em nova manifestação, o Senhor Procurador-Geral de Justiça, em exercício, ratificou o parece anteriormente lançado, pela procedência da ação.

É o relatório.

VOTO

Des. Leo Lima (RELATOR)

Merece procedência a ação, tendo em vista a mencionada Lei Municipal que, como se verifica de fls. 10/16, reproduz o inteiro teor da Lei Municipal nº 572/99, acrescentando apenas o art. 13 a tal diploma legal, com o seguinte teor:

“Lei nº 576/99.                                                                         

 

“Autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o BANCO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL S.A. BANRISUL, como Órgão Gestor do Fundo de Desenvolvimento ao Programa Integrado de Melhoria Social - FUNDOPIMES.

 

“GERMANO WEGENER, Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Campos Borges, RS, no uso de suas atribuições legais conferidas pelos §§1º e 8º do Art. 57 da Lei Orgânica Municipal, art. 33 § 1º, inciso II, alínea “h” do Regimento Interno da Câmara Municipal de Vereadores e demais dispositivos legais, FAZ SABER que a Câmara Municipal aprovou e ele, em vista da sanção tácita do Prefeito Municipal, PROMULGA a seguinte lei

“Art. 1º - Fica o Poder Executivo autorizado a contratar com o Banco do Estado do Rio Grande do Sul – Banrisul, como órgão gestor do FUNDOPIMES, operações de crédito, até o limite de R$ 225.445,58 (duzentos e vinte e cinco mil quatrocentos e quarenta e cinco reais e cinqüenta e oito centavos), reajustável pela Taxa Referencial de Juros – TR ou outro índice oficial indicado pelo Governo Federal, ou índice que esteja conforme às normas federais editadas a partir de 01 de fevereiro de 1991, tendo como data base o mês de agosto/99, a serem aplicados na execução do Programa Integrado de Melhoria Social.

“Art. 2º - Os prazos de amortização e carência, os encargos financeiros e outras condições de vencimento e liquidação da dívida a ser contratada, obedecerão às normas pertinentes estabelecidas pelas autoridades monetárias federais, e notadamente o que dispõe a Resolução nº 78/98 de 01.07.98 do Senado Federal.

“Art. 3º - Fica o Poder Executivo a dar em garantia das operações de crédito de que trata esta Lei as parcelas que se fizerem necessárias do produto de arrecadação tributária municipal, inclusive quotas-partes do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e do Fundo de Participação dos Municípios.

“Art. 4º - O Poder Executivo encaminhará à Câmara Municipal dentro de 30 dias, contados da contratação das operações de crédito autorizadas por esta lei, cópias dos respectivos instrumentos contratuais.

“Art. 5º - O valor financiável do projeto será de até R$ 161.059,18 (cento e sessenta e um mil e cinqüenta e nove reais e dezoito centavos”.

“Art. 6º - A contrapartida do Município de Campos Borges será de até R$ 53.686,39 (cinqüenta e três mil, seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e nove centavos).

“Art. 7º - O projeto prevê recursos, a fundo perdido, na ordem de R$ 10.700,00 (dez mil e setecentos reais), que deverão ser aplicados em desenvolvimento institucional (treinamento de servidores municipais).

“Art. 8º - O Poder Executivo poderá enviar ao poder legislativo preojeto(s) de Lei(s) de abertura de créditos adicionais, para a fiel execução dos termos desta Lei, com valores reajustáveis de acordo com o estipulado no Artigo 1º, tendo como data base o mês de agosto de 1999, para aplicação da contrapartida do município ao Programa Integrado de Melhoria Social (PIMES).

“Art. 9º - Os créditos a que se refere o artigo anterior terão como contrapartida financeira redução de dotação orçamentária e excesso de arrecadação tributária.

“Art. 10º - Os orçamentos anuais do Município constarão as dotações orçamentárias necessárias no atendimento dos encargos decorrentes das operações de crédito autorizadas pela presente Lei.

“Art. 11 – A liberação das parcelas dos recursos mencionados nesta Lei será feita diretamente pelo Órgão Gestor do FUNDOPIMES – BANRISUL, ao executor das obras e serviços, ou fornecedor de bens, cuja identificação conste da fatura correspondente, na conformidade dos processos licitatórios pertinentes, conforme forem executadas as obras de pavimentação, mediante vistoria.

“Art. 12 – Os recursos previstos nesta Lei deverão ser aplicados na pavimentação de ruas com pedras de Paralelepípedos, conforme segue:

 

NOME DA RUA:

METRAGEM:

1 – Dionísio Pierezan

 3.289m2

2 – Vicente Palotti

4.268m2

3 – Fernando Franco Toledo

2.160m2

4 – Av. Maurício Cardoso

3.932,20m2

5 – Porto Alegre

3.180m2

6 -  Espumoso

3.310m2

7 – Visconde de Mauá

1.328m2

8 – Constante Pierezan

1.100m2

9 – João Sbruzzi

784m2

TOTAL DE ÁREA CALÇADA 22.651,20m2

 

“Art. 13 - As pessoas físicas e entidades assistenciais, educacionais, esportivas e recreativas, por ventura beneficiadas com a pavimentação e saneamento das ruas constantes no artigo anterior, ficarão isentas de pagamento de contribuição de melhoria, pela realização de tais obras.

“Art. 14 – O município deverá realizar toda a infra estrutura de saneamento básico, antes de pavimentar as ruas acima mencionadas.

“Art. 15 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação revogadas as disposições em contrário.

“Plenário Lair dos Santos Gaspar, sala das Sessões da Câmara Municipal de Campos de Vereadores de Campos Borges, RS, aos 18 dias do mês de outubro de 1999.

“GERMANO WEGENER

“PRESID. CÂMARA MUNIC. VEREADORES

“CAMPOS BORGES – RS”

 

Por tal redação, como se pode verificar, esse diploma legal afronta o disposto nos arts. 8º, 10, 82, XI, 141 e 149, “caput” e seus §§ 3º e 5º, V, da Constituição Estadual, uma vez que, dispondo sobre autorização ao Executivo para contratar operações de crédito com o BANRISUL, incluindo a concessão de isenção de contribuição de melhoria a determinadas pessoas físicas e entidades, acabou por ferir a harmonia e independência dos Poderes, atropelando a iniciativa privativa do Executivo. Tanto que, pelo que consta, teria havido veto ao art. 13 do projeto-de-lei relativo à Lei Municipal nº 572/99, pelo Senhor Prefeito, depois, rejeitado, sendo, de forma paralela, promulgada nova Lei Municipal, ou seja, a de nº 576/99, com o acréscimo do mencionado art. 13. Tudo, de iniciativa da Câmara Municipal de Campos Borges (fls. 02/09).

A respeito, cabe destacar o judicioso parecer do eminente Procurador-Geral de Justiça, em exercício, de fls. 58/75, quando, assim se pronunciou:

“Importante registrar que o veto do Sr. Prefeito Municipal não ocorreu em relação a todo o projeto, mas apenas ao art. 13, por conseqüência, o reexame pelo Poder Legislativo deveria limitar-se apenas ao dispositivo vetado. Esse detalhe foi bem apanhado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, in “Do Processo Legislativo”, Saraiva, 3ª edição,. 1995, pág. 219: “O veto total, por abranger todo o projeto, envolve o seu reexame total, como é óbvio. Mas o veto parcial – e nisso está uma particularidade do Direito brasileiro – apenas obriga o reexame da parte vetada, enquanto o restante do projeto, que está sancionado, deve ser promulgado e entra em vigor após a publicação, mesmo antes da reapreciação da parte vetada...” Não poderia, assim, o Presidente da Câmara ter promulgado, novamente, o texto normativo da parte não vetada pelo Prefeito Municipal, por isso a necessidade de sua completa exclusão do mundo jurídico.

“A inconstitucionalidade reside na circunstância de ter o Legislativo, ao propor a emenda combatida, incluindo dispositivo de natureza tributária, provocando, sem dúvida, interferência em assunto próprio do Poder Executivo, em flagrante afronta ao princípio da autonomia e independência dos Poderes Municipais ( art 10 da Constituição Estadual).

“Destarte, a Câmara de Vereadores extrapolou suas atribuições, pois a redução da arrecadação afeta diretamente a atividade administrativa e a execução orçamentária, matérias de competência exclusiva do Prefeito Municipal, o qual, para saldar os compromissos financeiros do Município, teria que buscar recursos de fontes diversas das previstas no orçamento.

“Mencione-se que os princípios constitucionais, no caso o da iniciativa privativa, por se tratar de matéria de competência reservada ao Executivo, antes de simples proposições normativas, constituem-se nos pilares do próprio Estado Democrático de Direito, fruto do sistema de freios e contrapesos. Aliás, como menciona Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, colocou a separação de poderes como um elemento essencial para a própria caracterização da idéia de Constituição” (Em “Organização dos Poderes – Poder Legislativo, A Constituição Brasileira de 1988, Interpretações”, p. 149)” (fls. 72/73).

Conclui-se, pois, que a Lei promulgada pela Câmara Municipal de Campos Borges, conforme referido, por importar, além de flagrante ofensa aos dispositivos constitucionais já destacados, vício de iniciativa e considerável redução da arrecadação do Município, é inconstitucional.

Enfim, cabe salientar para que não restem dúvidas, que, segundo recente orientação deste Órgão Colegiado, como observa o parecer Ministerial, a iniciativa de leis de natureza tributária não é reservada ao Chefe do Poder Executivo. Mas, no caso, dada a abrangência da Lei atacada, nº 576/99, com destaque para o seu art. 13 e a repercussão na receita do Município, a inconstitucionalidade é inafastável (fl. 63 e seguintes).

Ante o exposto, julgo procedente a ação, proclamando a inconstitucionalidade da Lei nº 576, de 18 de outubro de 1999, do Município de Campos Borges.

 

DES. JOSÉ AQUINO FLÔRES DE CAMARGO – Também voto pela procedência, Senhor Presidente.

 

Des. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano

Vênia ao eminente Relator para discordar em parte de seu brilhante voto, adiantando, entretanto, que estou de acordo com as conclusões a que chegou o eminente Relator.

Tenho que não está demonstrado o alegado vício de iniciativa, pois o disposto no art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da Constituição Federal, que estabelece a iniciativa privativa do Presidente da República em matéria tributária e orçamentária, é de aplicação restrita apenas aos Territórios, não se aplicando aos Estados-membros nem aos Municípios, não havendo falar, nesse passo, de incidência do princípio da simetria estrutural no particular.

Nesse sentido tem reiteradamente proclamado o C. STF, podendo-se citar exemplificativamente, dentre os inúmeros precedentes, os seguintes:

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 7.616 , de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso. Prorrogação de prazo. - Improcede a alegação de que a lei estadual ora atacada, por dizer respeito a matéria tributária, seria da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Estadual pela aplicação aos Estados do disposto, no tocante ao Presidente da República, no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição, o qual seria aplicável aos Estados-membros. E improcede porque esse dispositivo diz respeito apenas à iniciativa exclusiva do Presidente da República no tocante às leis que versem matéria tributária e orçamentária dos TERRITÓRIOS. - Das duas alegações em que ainda se funda a inicial para sustentar a inconstitucionalidade, basta a segunda delas - a relativa à ofensa ao disposto no artigo 155, § 2º, XII, "g", da Constituição Federal - para essa sustentação por sua relevância jurídica que decorre da jurisprudência desta Corte em vários precedentes referentes a ações diretas de inconstitucionalidade e relativos à instituição, por norma estadual, de isenções, não-incidência ou incidência parcial do ICMS, nos quais se deu pela procedência da alegação de infringência ao citado dispositivo constitucional. Precedentes do S.T.F. Liminar deferida, para suspender, "ex nunc", a eficácia da Lei nº 7.616, de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso.”

(ADI 2599 MC / MT, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, j. em 07/11/2002, unânime, DJU de 13/12/2002, p. 59). 

 

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS. O inciso II do artigo 165 da Carta Magna, por aludir a normas relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que dizem respeito a direito tributário, como o são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente: ADIn nº 724/RS. Medida liminar indeferida.”

(ADI 2464 MC/AP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. em 12/06/2002, unânime, DJU de 28/06/2002, p. 88).

 

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA TRIBUTÁRIA: INICIATIVA LEGISLATIVA. I. - A C.F./88 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. Impertinência da invocação do art. 61, § 1º, II, b, da C.F., que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. II. - Precedentes do STF. III. - RE conhecido e provido. Agravo não provido.”

(RE 309425 AgR / SP, STF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 26/11/2002, unânime, DJU de 29/12/2002, p. 118).

 

Assim, penso que não há vício de iniciativa no art. 13 da lei impugnada incluído pelo Poder Legislativo Municipal.

Entretanto, se o dispositivo passa no controle de constitucionalidade formal da iniciativa, não passa no controle material no que respeita ao princípio constitucional da igualdade.

A Constituição Federal estabelece no art. 5º o chamado princípio da isonomia, preceituando que todos são iguais perante a lei sem distinção de qualquer natureza, princípio esse que é traduzido e especificado, em tema tributário, pelo art. 150, inciso II, da mesma Carta Política que determina que, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Assim, a desigualação entre sujeitos passivos em matéria tributária deve ser especialmente justificada pelo legislador sob pena de violação do princípio da igualdade.

A lei municipal impugnada trata da pavimentação de ruas com recursos do FUNDOPIMES, cujas operações de crédito são contratadas com o Banrisul.

No art. 12 a Lei aludida estabelece que os recursos oriundos das operações de crédito referidas serão aplicados nas ruas que nominadamente determina e na metragem certa estabelecida na lei.

E o art. 13 da referida Lei, objeto específico da impugnação por inconstitucionalidade, assim estabelece:

“Art. 13 - As pessoas físicas e entidades assistenciais, educacionais, esportivas e recreativas, por ventura beneficiadas com a pavimentação e saneamento das ruas constantes no artigo anterior, ficarão isentas de pagamento de contribuição de melhoria, pela realização de tais obras.”

 

Assim, resta claro que o fator de descrímen estabelecido pela lei, para fazer a desigualação, é o fato de a pavimentação e o saneamento das ruas ser feito com recursos provenientes do FUNDOPIMES.

Assim, o fator de desigualação não é uma característica residente na pessoa dos contribuintes da contribuição de melhoria do Município de Campos Borges. E sendo esse fator um elemento externo à relação dos sujeitos passivos com o Poder Tributante e estranho às características dos sujeitos passivos da contribuição, não pode ele ser tomado como fator de desigualação sem ofensa ao princípio da isonomia previsto nos arts. 5º e 150, II, da CF/88.

O que o dispositivo legal transcrito opera, na verdade – sem qualquer justificativa prestante – é uma desigualdade entre contribuintes que estão em situação de absoluta igualdade, tomando um fator de desigualação que nada tem a ver com as condições e com as pessoas desses mesmos contribuintes, por isso que a desigualação nessas bases ofende o princípio constitucional da igualdade.

Além do o fator de discriminação não residir nas pessoas que estão sendo desigualadas, também esse fator de desigualação não tem relação de pertinência lógica ou relação de razoabilidade-congruência[1] com a finalidade da desigualação.

Por outras palavras, o fator de descrímen, consistente na pavimentação e saneamento financiado com recursos do FUNDOPIMES – além de não residir na pessoa dos discriminados, que nada têm a ver com o financiamento feito pelo Município – não tem, dito fator de desigualação, nenhuma relação de pertinência lógica com a finalidade da desigualação: a isenção da contribuição de melhoria de determinadas pessoas beneficiadas pela pavimentação ou saneamento.

Segundo o insuperável magistério de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, 3ª ed. 13ª tir. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 41), para que a distinção legal esteja de acordo com a isonomia são necessários quatro requisitos:

a) a desigualação não apanhe de modo atual e absoluto um só indivíduo;

b) as pessoas, fatos ou situações sejam diferenciadas por distinções existentes nelas próprias;

c) exista abstratamente correlação lógica entre o fator de distinção e o tratamento diferenciador dado pela lei;

d) a correlação lógica concretamente existente entre o critério de distinção e o tratamento diferenciado esteja de acordo com valores exaltados ou prestigiados constitucionalmente.

Assim, a disposição do art. 13 da Lei impugnada viola o princípio da igualdade.

Além do controle constitucional da igualdade com base nos fins internos, há de se atentar também para o controle de constitucionalidade com base nos fins externos. Nesse sentido é a doutrina de HUMBERTO ÁVILA (Sistema Constitucional Tributário. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 345), que, referindo-se aos fins externos, acentua que “Deve ficar claro que esses fins não se encontram propriamente nas pessoas ou situações. Os referidos fins consistem em fins externos: eles pressupõem uma relação de causalidade, no sentido de que a medida escolhida pelo Estado deve “causar” um resultado social ou econômico. Von WRIGHT esclarece a questão com clareza: “A relação meio-fim é, grosso modo, causal. Conhecimento causal, isto é, crença fundamentada sobre uma relação de causa e efeito é, por isso, um pressuposto para a ponderação racional.” Mas quando existe uma relação entre meio e fim deve ser feito o controle por meio do postulado da proporcionalidade. O afastamento da igualdade deve servir à promoção de uma finalidade constitucionalmente estabelecida; o meio escolhido deve ser adequado e necessário à promoção do fim, bem como a ponderação entre os efeitos negativos do afastamento da igualdade e os efeitos positivos da promoção do fim devem resultar numa equação proporcional.” (Os destaques e grifos são do autor).

Esse controle é que é feito pelas Cortes Constitucionais Européias, em particular pelo Tribunal Constitucional Alemão, em que a máxima da proporcionalidade, também chamada de princípio da proporcionalidade, se compõe de três elementos a saber: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito ou ponderação de bens jurídicos.

Nessa perspectiva, então é de se verificar, primeiramente, se o meio, escolhido pelo Município, para o atingimento do fim, é o adequado. Ora, certamente a isenção da contribuição de melhoria não é o que determina a realização da obra. Antes disso, o que é decisivo é a vontade política e o destaque de recursos para a realização da obra, sejam esses recursos do orçamento, sejam esses recursos oriundos de financiamento, como é o caso dos autos. A cobrança da contribuição, na hipótese, apenas contribui para o ressarcimento dos cofres públicos, de modo que a não-cobrança ou isenção, somente agrava as finanças municipais, que além de suportar o valor do empréstimo tem que abrir mão da arrecadação da contribuição. Logo, o meio escolhido para a realização do fim não é adequado.

O segundo elemento a ser analisado é a necessidade ou exigibilidade do meio escolhido para atingir o fim. Certamente o meio utilizado – a concessão de isenção – além de não ser adequado, não é também necessário para que seja realizada a obra. Isto é, para a realização de obra pública não é exigível que se isente os beneficiados da contribuição de melhoria correspondente.

Por fim, com relação a proporcionalidade em sentido estrito ou ponderação, deve-se observar e analisar os efeitos negativos do afastamento da igualdade e os efeitos positivos da promoção do fim. E desse ponto de vista, no caso concreto, não se justifica a violação do princípio igualdade entre contribuintes em situação equivalente, diante das vantagens limitadas decorrentes da realização da obra pública pretendida determinada e localizada.

Assim, do ponto de vista dos fins externos a isenção que desiguala os contribuintes do Município de Campos Borges não passa no controle constitucional da proporcionalidade.

O método ou sistema de controle da aqui adotado também já vem sendo aplicado no Brasil.

Com efeito, observa-se que a jurisprudência do C. STF tem aplicado a máxima da proporcionalidade quando se trata de situação que pode envolver a limitação de direitos individuais e a ponderação de princípios constitucionais. Nesse sentido é conhecido, entre outros, o histórico acórdão prolatado na ADIn nº 855-2/PR em que, por uma lei paranaense, pretendia-se fazer a pesagem de botijões de gás para que houvesse a proteção do consumidor. No caso havia conflito entre o direito de proteção do consumidor e o direito da livre iniciativa e atividade da empresa vendedora de gás. Eis a ementa do procedente:

“E M E N T A - Gas liquefeito de petroleo: lei estadual que determina a pesagem de botijoes entregues ou recebidos para substituição a vista do consumidor, com pagamento imediato de eventual diferença a menor: argüição de inconstitucionalidade fundada nos arts. 22, IV e VI (energia e metrologia), 24 e PARS., 25, PAR. 2., 238, além de violação ao princípio de proporcionalidade e razoabilidade das leis restritivas de direitos: plausibilidade jurídica da argüição que aconselha a suspensão cautelar da lei impugnada, a fim de evitar danos irreparaveis a economia do setor, no caso de vir a declarar-se a inconstitucionalidade: liminar deferida.”

(ADI-MC 855 / PR, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 01/07/1993, maioria, DJU de 01/10/1993, p. 20212).

 

Portanto, a proporcionalidade deve ser o meio de controle da constitucionalidade sempre que se esteja diante de uma relação em que haja fins externos aos envolvidos e na qual haja conflito ou colisão de princípio de direitos e garantias individuais.

Assim, por fundamentos diversos daqueles do eminente Relator, meu voto vai no sentido de também julgar procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade.

 

TODOS OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

 

DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA - PRESIDENTE - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 70002230399, COMARCA DE PORTO ALEGRE: "JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO, À UNANIMIDADE". NÃO PARTICIPOU DO JULGAMENTO, POR MOTIVO JUSTIFICADO, O DESEMBARGADOR ROQUE MIGUEL FANK.

 

SBDS

Fonte: www.tjrs.jus.br



[1] A expressão é de ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributário. São Pualo: Saraiva, 2004, pp. 409, 413/418.

 


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